Iнтерв'ю

Акти прокуратури знаходяться поза законом?

Правові засади державної реєстрації нормативно-правових актів регулюються Указом Президента України від 03.10.92 № 493 „Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади”, постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.92 № 731 „Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади” та нормативно-правовими актами Мін’юсту, прийнятими на їх розвиток.

Державна реєстрація нормативно-правового акта включає проведення його юридичної експертизи на відповідність Конституції України та законам. Відповідно до статті 8 Конституції України Конституція має вищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції і повинні відповідати їй.

Але вищеперераховані Указ Президента України та постанова КМУ мають своїм предметом регулювання лише державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, а також нормативно-правових актів Національного банку України та інших органів, акти яких підлягають державній реєстрації відповідно до чинного законодавства (перелік таких органів передбачено в п. 2.1 Наказу Міністерства юстиції України від 12.04.2005 №34/5 «Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів»).

Державна реєстрація нормативно-правових актів прокуратури, зокрема Генеральної прокуратури, нашим законодавством не передбачається. Ст. 123 Конституції України передбачає, що «організація і порядок діяльності органів прокуратури України визначається законом». П. 7 ч. 1 ст. 15 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що «Генеральний прокурор України відповідно до законів України видає обов’язкові для всіх органів прокуратури накази, розпорядження, затверджує положення та інструкції». А п. 5 ч. 1 ст. 6 цього закону передбачає одним із принципів організації і діяльності прокуратури принцип гласності, а саме: «Органи прокуратури діють гласно, інформують органи державної влади, громадськість про стан законності та заходи щодо її зміцнення». Виходячи з даного принципу, видається логічним висновок про те, що нормативно-правові акти органів прокуратури теж мали б підлягати державній реєстрації. Але такий висновок буде передчасним без врахування іншого принципу діяльності прокуратури, передбаченого п. 2 ч. 1 ст. 6 Закону України «Про прокуратуру», де зазначено, що «органи прокуратури України здійснюють свої повноваження на підставі додержання Конституції України та чинних на території республіки законів, незалежно від будь-яких органів державної влади, посадових осіб, а також рішень громадських об’єднань чи їх органів». Зокрема, можна припустити, що використання принципу «незалежності» прокуратури дозволяє не проходити процедуру державної реєстрації в органах юстиції нормативно-правових актів прокуратури.

При цьому, зареєстрованими у Мін’юсті є лише невелика кількість нормативних актів прокуратури України, більша частина з яких – це міжнародні документи, підписані між Генеральною прокуратурою України і прокуратурами інших країн, а також спільні документи Генеральної прокуратури України та органів державної влади України

Можливий варіант вирішення даного питання:

Враховуючи важливість державної реєстрації як механізму юридичної експертизи на відповідність законодавству і в першу чергу на відповідність  Конституції України, необхідним є введення процедури державної реєстрації нормативних актів прокуратури. Далі наведені аргументи на користь важливості проведення державної реєстрації:

1) При аналізі конституційності нормативно-правового акта необхідно виходити з основних принципів Конституції: визнання людини найвищою соціальною цінністю, забезпечення прав і свобод людини і громадянина. При проведенні юридичної експертизи нормативно-правового акта встановлюється, наскільки цей акт торкається основних прав, свобод і законних інтересів громадян і чи допускається втручання через прийнятий акт у свободи, що охороняються правом. Така перевірка на конституційність дає змогу не допустити усунення, звуження або обмеження прав, свобод і законних інтересів громадян.

2) Наступне питання, яке підлягає дослідженню в ході експертизи на конституційність, установлення повноважень органу на видання нормативно-правового акта. При цьому слід керуватися положеннями статей 6 та 19 Конституції України, якими передбачено, що органи державної влади, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та в спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. На жаль, порушення саме цих статей Конституції зустрічається найчастіше при прийнятті Мін’юстом рішення про відмову в державній реєстрації нормативно-правового акта.

3) Про неабияку важливість державної реєстрації свідчать і статистичні дані:

·        За результатами юридичних експертиз 1911 нормативно-правових актів, які подані на державну реєстрацію в 2005 році, попереджено прийняття 920 незаконних правових норм, в тому числі норм, які порушували Конституцію України, відмовлено в державній реєстрації 7% із зазначених актів.

·        За результатами перевірок Міністерства юстиції України лише протягом 2004 року було виявлено 172 нормативно-правові акти (2005 – 148), які підлягали державній реєстрації в Мін’юсті, проте не були подані, і маючи статус „нечинного нормативно-правового акта”, застосовувались на місцях, регулюючи ті чи інші суспільні відносини.

·        Міністерством юстиції щороку у середньому проводиться 2084 правових експертиз. Всього за період 1993 – 30.06.2005 Мін’юстом України здійснено правову експертизу більше 14 тисяч нормативно-правових актів, з них зареєстровано 10.983 актів, управліннями юстиції – 97.777 актів, з яких зареєстровано 87.236.

·        За 6 місяців 2005 року Мін’юстом зареєстровано 703 нормативно-правові акти, із 779 поданих на державну реєстрацію, а управліннями юстиції – 4.397 із 4.932 поданих на державну реєстрацію нормативно-правових актів.

Між тим, за цей же період Міністерством юстиції відмовлено у державній реєстрації 35 нормативно-правових актів суб’єктів нормотворення, із них не допущено до застосування як таких, що містили порушення законодавства 75 відсотків нормативно-правових актів (тобто вони підлягають скасуванню).

·        У цілому, протягом шести місяців 2005 року Мін’юстом України було попереджено прийняття більше 600 незаконних правових норм, із яких більше 50 відсотків містили порушення законних прав та інтересів громадян і юридичних осіб та 229 правових норм, що прийняті з іншими порушеннями чинного законодавства.

(статистичні дані взяті з сайту Міністерства юстиції України)

На сьогодні, відсутній закон, який би передбачав порядок реєстрації нормативно-правових актів Кабінету Міністрів України, міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що суперечить положенню ч. 3 ст. 117 Конституції.

Врахувавши вищенаведені аргументи, важливість державної реєстрації як дієвого способу захисту прав і свобод громадян та юридичних осіб, а також важливість нормативних актів прокуратури України, особливо якщо вони безросередньо стосуються прав і свобод громадян, дослідивши порядок державної реєстрації нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, і звернувши увагу на відсутність законодавчого врегулювання порядку державної реєстрації, передбаченого статтею 117 Конституції України, можна зробити висновок про необхідність прийняття закону, положення якого б безпосередньо стосувались врегулювання порядку державної реєстрації нормативно-правових актів не лише міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, але й актів прокуратури України.